Anna Streżyńska: konserwujemy monopol zamiast liberalizować

Nowa ustawa telekomunikacja budzi wiele nadziei na długo wyczekiwane zmiany na rynku telekomunikacyjnym. Nic jednak się nie zmieni, jeżeli regulator rynkowy - Urząd Regulacji Telekomunikacji i Poczty - nie zacznie działać z rozmachem, wspomagając konkurencję zamiast stosować zachowawczą politykę samoliberalizacji rynku - mówi w wywiadzie dla Internet Standard Anna Streżyńska, dyrektor Centrum Studiów Regulacyjnych Istytutu Badań nad Gospodarką Wolnorynkową, niezależny ekspert prawa telekomunikacyjnego.

Wydarzenia
2-3 marca 2017 r.

Jedyna w roku konferencja poświęcona rządowym projektom IT. Pierwszy dzień VII konferencji Państwo 2.0 poświęcony będzie strategii...

Zarejestruj się
3-4 kwietnia 2017

Coaching w Scrumie, to autorski program szkoleniowy, zaprojektowany z myślą o doskonaleniu pracy każdego Scrum Mastera. 2-dniowe szkolenie,...

Zarejestruj się
Anna Meller: Jak oceniłaby Pani obecny stan rynku telekomunikacyjnego w Polsce? Na jakim etapie jest teraz rynek?

Anna StreżyńskaAnna Streżyńska Anna Streżyńska: Rynek jest obecnie pełen nadziei związanej z nową ustawą telekomunikacyjną i z "odbiciem" biznesowym, które jest co prawda malutkie i słabiutkie, ale które daje się wychwycić. Z pewnością daleko jesteśmy już od sytuacji z 2001 czy 2002 roku, kiedy operatorom było naprawdę ciężko ze względu na brak zainteresowania inwestorów co spowodowało sprowadzenie ich aktywności do walki o przetrwanie. Każdy przyczaił się na swoich pozycjach, nic nowego nie działo się w branży. Teraz już myśli się o nowych usługach, nowych aliansach czy ruchach konsolidacyjnych. Na pewno dużą rolę odegra w tych procesach nowe prawo telekomunikacyjne.

Mówi Pani o nowej ustawie. Jaki wpływ ma nowa ustawa na rynek? Czy rzeczywiście dzięki niej może się coś zmienić?

Wbrew nadziejom, o którym wspomniałam, na pewno nie w najbliższej perspektywie. Ustawa jest tak skonstruowana, że przepisy przejściowe zawieszają działanie tych najlepszych części ustawy właściwie na czas nieokreślony. Prawo jest tak zbudowane, że najpierw musi zostać wykonanych szereg ruchów regulacyjnych związanych z ustaleniem konkurencyjności na rynku. Później powinny zostać zidentyfikowane te podmioty, które zajmują pozycję znaczącą. Następnie nałożone zostaną na nich obowiązki i z nich wyniknie dopiero odpowiedź na pytanie, czego mogą spodziewać się operatorzy: dynamicznego rozruchu czy bardzo powolnej polityki regulacyjnej. W nowej ustawie najważniejsze jest to, że regulator ma wręcz nieograniczoną swobodę w ustalaniu warunków gry na tym rynku. Oznacza to, że jeżeli będzie chciał szybciej liberalizować rynek, to nałoży więcej obowiązków na graczy znaczących. Jeżeli natomiast będzie uważał, że do wszystkiego należy dojść polityką małych kroków i uzna, iż należy chronić zasiedziałych operatorów, to może swoimi decyzjami tak wstrzymać proces liberalizacyjny, że rozłoży go na długie lata. Moim zdaniem biały scenariusz na wdrożenie poszczególnych przepisów to powiedzmy 6-8 miesięcy, a czarny scenariusz obejmie 2 lata. Tym samym w pierwszym okresie rynek będzie działał w oparciu o starą ustawę. Kluczową sprawą jest jednak to, by regulator miał chęć do działania.

Czyli wszystko pozostaje w gestii regulatora...

Tak, jeżeli regulator będzie tego chciał, rynek może się rozwijać. Zresztą pod "starą" ustawą też można było dużo zdziałać. Niestety nikt tego nie wykorzystał.

Czy jest szansa na to, by regulator zaczął działać w oparciu o scenariusz dynamicznego rozwoju rynku?

Szansa jest, ale pewnie nieduża, bo nasz regulator działa powoli. Jest powolny dlatego, że taką ma wizję rynku. Bardzo często mówi o sprzyjaniu samoregulacji, o uruchamianiu mechanizmów ugodowych, negocjacyjnych. Rynek z kolei oczekuje, że regulator, jak będzie trzeba, to walnie pięścią w stół i szybko zareaguje. Widać jednak, że URTiP woli oddawać rynkowi procesy liberalizacyjne do zagospodarowania do tego stopnia, że część z nich zamiera śmiercią naturalną, bo w międzyczasie problem po prostu się zdezaktualizuje albo operator się poddaje i zgadza się na narzucone warunki, nie widząc znikąd ratunku. Przykładem mogą być rozstrzygnięcia dotyczące rozliczeń niemierzonego ruchu do internetu, które w krajach unijnych już dawno zapadły (w Anglii w latach 90-tych), a my nawet nie wypracowaliśmy stanowiska w tej sprawie; w międzyczasie URTiP podchodził dwa razy do problemu, ale oficjalne stanowisko regulatora nie zostało wydane i nic się nie wydarzyło, a w szczególności nie powstała konkurencja dla pakietów internetowych TP.

Można mówić o dużej frustracji na rynku. Została powołana do życia Koalicja Niezależnych Operatorów, których chcieli zmian w polityce dominującego na rynku gracza - TP S.A. Trudno powiedzieć, aby te działania skończyły się sukcesem.

Z wielu przyczyn. Przedsiębiorcy nie bardzo potrafią ze sobą współpracować, jeżeli w innych sprawach mają sprzeczne interesy, chociaż przyznać trzeba, że w ramach poszczególnych izb gospodarczych powstały sprawne i merytorycznie zespoły, reprezentujące stanowisko zrzeszonych operatorów. Jednak na co dzień każdy się boryka ze swoimi problemami i nie ma czasu na działalność pro publico bono; a trzeba też pamiętać, że kwestie regulacyjne należą do regulatora, a nie operatorów i przedsiębiorcy mają konstytucyjne prawo oczekiwać, że administracja wykona swoje zadania, a nie będzie czekać, aż ktoś ją wyręczy.

Wygląda na to, że URTiP-owi nie zależy na szybkiej liberalizacji...

Zarząd regulatora jest nastawiony na bardzo zachowawczą, powolną liberalizację, na wspieranie operatorów znaczących: TP i operatorów komórkowych (przede wszystkim jednak TP) jako tych, którzy zbudowali infrastrukturę. Pod hasłami rozwoju infrastruktury można dużo rzeczy zepsuć. Świadczy o tym chociażby przyjęcie ramowej oferty łączenia sieci TP, która jest konserwacją monopolu, pomijając to, że nie odnosi się do większości potrzeb rynkowych, takich jak działalność operatorów lokalnych, interconnect IP, fakturowanie, preselekcja strefowa. Chcę jednak podkreślić, że moje zarzuty dotyczą Zarządu regulatora, od niego bowiem w praktyce zależy wykonywanie zadań regulacyjnych. Pamiętamy przecież z historii tego organu krótki okres (jeszcze jako URT), kiedy regulator nie bał się korzystać z przysługujących mu instrumentów. Oznacza to, że URTiP ma możliwości działania i odpowiednie kadry, które jednak działają w strukturach służbowego podporządkowania.

URTiP zamierza umorzyć komórkowcom opłaty koncesje za UMTS w zamian za to, że ci przeznaczą te pieniądze na rozwój bezprzewodowego internetu w Polsce. Jak się Pani zapatruje na ten pomysł, który wywołał ostatnio duże poruszenie? Mówiono, że takie działanie to sprzyjanie tym, którzy już są gigantami. Zresztą nikt nie spodziewa się, że nagle Polska stanie się internetowym imperium...

Nie tędy droga do wspierania rozwoju internetu w Polsce. Należałoby przede wszystkim zacząć wspierać konkurencję... Jeśli zaś chodzi o problem samych opłat, to trzeba odróżnić dwie kwestie. Prawdą jest że opłaty nałożono w sposób absolutnie arbitralny, niemający żadnych podstaw ekonomicznych i rzeczywiście powinny one zostać zweryfikowane. Ale z drugiej strony są to opłaty nie za koncesję jako taką, ale za częstotliwości, które są dobrem wspólnym, więc jeśli się komuś je oddaje na wyłączne używanie (i zarabianie), to ten ktoś powinien ponosić na rzecz społeczeństwa jakieś kontrybucje.

Prezes URTiP ogłasza, że będzie przetarg na tego czwartego, a może i piątego operatora GSM/UMTS, a jednocześnie stwierdza, że poprzednicy zostaną zwolnieni z tych opłat. Dla mnie to jest nieprawidłowa sytuacja, bo nie powinno się ogłaszać przetargu (w którym jednym z dwu kluczowych kryteriów jest opłata deklarowana w przetargu), jednocześnie poprzedników zwalniając z opłat; żaden inwestor przytomnie myślący do takiego przetargu nie przystąpi. Ponadto, URTiP przez najbliższy rok ze względów regulacyjnych, o których wspomniałam będzie miał problem z wymuszeniem roamingu krajowego. Przetarg zatem odbywać się będzie w wystarczająco trudnych warunkach, żeby jeszcze "mieszać w nim" problemem opłat koncesyjnych dotychczasowych operatorów. Powodując sytuację niepewności regulacyjnej, prowokuje się ryzyko małego zainteresowania przetargiem i konieczność rozdysponowania częstotliwości między starych operatorów. Nie tędy droga do konkurencji. A konkurencja na rynku komórkowym jest ostatnią szansą, żeby naprawdę ostro zatrząść zastałymi układami rynkowymi. Tutaj potrzeba zdecydowanych działań przyciągających naprawdę poważnego inwestora, którego będzie stać na coś więcej niż wykorzystanie nowej koncesji do budowy swojej giełdowej pozycji.

Co przede wszystkim należałoby zmienić na rynku telekomunikacyjnym? Jakie są najbardziej palące rzeczy wymagające zmiany?

Mogę wypowiadać się jedynie o kwestiach regulacyjnych i tu nie mam wątpliwości: wykonywalność decyzji. Jest jedna z najważniejszych spraw, a może najważniejsza, bo zarówno stara ustawa jak i nowa ustawa są kompletnie nic niewarte, jeżeli decyzje na ich podstawie zapadające są nie do wyegzekwowania.

W jaki sposób można by wpłynąć na poprawę wykonywalności decyzji?

URTiP podlega nadzorowi ministra infrastruktury i Najwyższej Izby Kontroli. Ten nadzór się manifestuje w kontrolach, które są wykonywane zarówno przez ministerstwo jak i przez NIK. Wyniki kontroli są z reguły negatywne. Ja bym sobie wzięła bardzo do serca wyniki kontroli, które były upublicznione, bo wykazują one, że URTiP po prostu nie wykonuje swoich obowiązków. Natomiast Zarząd URTiP uważa to za prowokacje polityczną i zamyka oczy na fakty. Operator, nawet jeśli otrzyma dobrą dla siebie decyzję, wypracowaną po wielu miesiącach męki, może sobie ją jedynie - przepraszam za kolokwialność - powiesić w ramki, bo nie jest egzekwowalna... I co się dzieje dalej? Aby przeżyć na tym rynku musi zacisnąć zęby, posypać głowę popiołem i iść do operatora znaczącego, powiedzieć mu, że zgadza się na wszystko i podpisze co mu podsunie. Taka jest rzeczywistość. Wykonalność decyzji to główna sprawa. Kary na organ, który tych decyzji nie egzekwuje bądź przewleka postępowania też byłyby bardzo potrzebne, a ponadto zgodne z zasadą państwa prawa. Administracja musi zacząć ponosić odpowiedzialność za swoje działania, tak jak każdy, czy to przedsiębiorca, czy obywatel.

Jest szansa, że na nasz rynek wejdzie operator zagraniczny?

Mam nadzieję, że jeżeli uda się uporządkować proces rozdysponowania częstotliwości GSM i UMTS, to wtedy na rynku komórkowym pojawi się zagraniczny operator. Jest na to szansa, gdyż ostatnio ogłoszona koncepcja URTiP zagospodarowania częstotliwości GSM i UMTS zasługuje na najwyższe pochwały jako bardzo prokonkurencyjna a przy tym jasno definiująca warunki funkcjonowania rynku i terminy.

Żaden lokalny gracz nie jest w stanie dokonać rewolucji na rynku. Natomiast duży, silny, zagraniczny operator może będzie w stanie zagospodarować nie tylko resztkę, która została po dotychczasowych operatorach, ale i odebrać im część rynku. I wówczas konkurencja zaczęłaby działać. A ponieważ nie ma ograniczeń w łączeniu usług stacjonarnych i komórkowych, to być może zaczęłyby się pierwsze propozycje takiej autentycznej konwergencji stacjonarno-komórkowej, prowadzące na koniec do tego, byśmy mieli indywidualny osobisty numer telefonu. To się już w niektórych krajach dzieje, zwłaszcza w Skandynawii.

Ale w nowej ustawie jest przecież zapis o przenaszalności numeru

Jest zapis, który mówi, że może być nałożony obowiązek przenoszenia numeru między sieciami komórkowymi i między stacjonarnymi. Może, ale nie musi, i powinno się to odbyć wówczas, gdy wszyscy operatorzy będą do tego gotowi. Ale ten zapis jest trochę z boku problemu, jest zaledwie zaznaczeniem możliwości wykorzystywania tego samego formatu numeru w różnych sieciach. Jest wiele sposób na integrację usług stacjonarnych i komórkowych. Kluczowa jest reforma planu numeracji krajowej.

Niedawno po raz kolejny dyskutowano o tym, czy w Polsce internet jest drogi, tym razem w kontekście opublikowanego przez Polską Izbę Informatyki i Telekomunikacji raportu, wskazującego, że w naszym kraju ceny usług internetowych są... niskie.

Ceny internetu potrafią być niskie, weźmy na przykład operatorów telewizji kablowych czy sieci alternatywne, miejskie. Natomiast w wykonaniu operatora zasiedziałego, bo rozumiem, że chodzi o usługi dostarczane 90% odbiorców, to tanie one nie są. Szczególnie ostatnie pomysły TP na dostarczanie internetu budzą zdziwienie - chodzi mi o ograniczenie przepływności miesięcznej do 5 GB. To tak naprawdę tydzień pracy w sieci dla takiego internauty, który korzysta z sieci dla potrzeb naukowych, zawodowych, rozwoju zainteresowań czy rozwoju osobistego... Powyżej limitu trzeba będzie dodatkowo płacić, a przecież opłata podstawowa do niskich też nie należy. Szkoda, że TP nie dostrzega, ilu abonentów z uwagi na limity przechodzi obecnie do konkurencji. A przeszłoby jeszcze więcej, gdyby ta konkurencja była znacząca.

Komutowany internet niestety też nie jest tani, co wynika się z braku pomysłu URTiP na rozwiązanie problemów związanych z rozliczeniami, przede wszystkim wspomnianego już ruchu niemierzonego oraz fakturowania usług. Rozliczanie ruchu mierzonego a więc minuta po minucie, w ogóle nie może stanowić podstaw do zrobienia jakiegokolwiek biznesu, bo model przyjęty obecnie z konieczności przez operatorów jest powiązany z problemami z fakturowaniem usług. W efekcie tego modelu przez konkurencyjnych operatorów oferowana jest ta sama cena, którą stosuje TP, czyli nie ma konkurencji cenowej. Abonenci nie są zmotywowani do tego, aby korzystać z konkurencyjnego operatora. A TP, wspierana przez administrację, uważa, że nie jest możliwe, żeby ona refakturowała te usługi we własnej fakturze, chociaż stanowisko Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w tej sprawie było - o ile wiem - jednoznaczne. Chcę zwrócić uwagę, że to nie są problemy powstałe dziś, lecz są to kwestie, które ciągną się za nami od 2000 r. Rolą regulatora jest je rozwiązać, a nie serwować rozwiązania specjalne w postaci obniżki VATu na internet, strategii szerokopasmowych czy zamiany opłat koncesyjnych na inwestycje w broadband. Dziwne jest, że regulator tego nie dostrzega.

W jaki sposób wpływ na działanie Telekomunikacji Polskiej ma fakt, że jej większościowym udziałowcem jest zachodni operator France Telecom?

France Telecom jest operatorem, który ma za sobą własną historię walki z regulatorem, historię decyzji nakładanych na Francję przez organy Komisji Europejskiej dotyczących niedozwolonego przeciwdziałania konkurencji. Przenoszenie tego doświadczenia na polski grunt powodowało uczynienie z TP operatora, który jest mocny w strategiach antykonkurencyjnych a nie w strategii budowania własnej siły i marki. To się zmienia bardzo powoli. Nowa TP ma też ogromną zdolność wykorzystywania ingerencji administracji w sektorze na swoją korzyść, czego przykładem jest obecne oferowanie szkołom internetu szerokopasmowego z 1 zł. Nie słyszałam, żeby administracja badała to pod kątem dumpingu.

Pewnie po nierozsądnej decyzji wprowadzenia, wbrew regulacjom unijnym, opcji zwolnienia z podatku VAT usług internetowych dla użytkowników indywidualnych i instytucji edukacyjnych pojawi się ostatecznie jednolita 22% stawka podatkowa. Jaki to będzie miało wpływ rynek?

To jest kolejny przykład socjalistycznego myślenia naszych rządzących i to bardzo rażący. Problem nie leży przecież w stawce podatkowej; nadmiernie wygórowanych cen będących efektem monopolu nie obniża się za pomocą stawek podatkowych, lecz za pomocą mechanizmów konkurencyjnych. Rząd zamiast wspierać konkurencję, manipuluje stawkami podatkowymi. To jest po prostu chore. We wszystkich strategiach tworzonych przez ostatnie 10-15 lat było zauważalne, że rząd nie widzi najprostszych sposobów wspierania internetu, a szuka jedynie metod polegających na interwencji państwa. Więc jak się podjęło głupią decyzję dotyczącą VAT-u, to się niestety trzeba z niej ze wstydem wycofać, szkoda tylko że dla niektórych użytkowników cena usługi zdecydowanie wzrośnie a pomysłu na to nie widać.

Rząd w międzyczasie zarzeka się, że wprowadzi w życie najnowszą strategię szerokopasmowego internetu...

Tych deklaracji padało już mnóstwo. Program ten jest kolejnym centralnie planowanym upiorem. Niestety, realizuje się go w miejsce zwykłego wspierania konkurencji, której nigdy nie dano szansy rozwoju i zapewnienia szerokopasmowego internetu w drodze zdrowej rywalizacji na rynku. Przerażają sformułowania typu: "Lokalnie można rozważać uwolnienie/rozwiązanie/dostępu do pętli lokalnej." Uwolnienie pętli to zobowiązanie nałożone prawem UE, które musimy wypełnić (a nie rozważyć) i powinniśmy zrobić to, zanim uruchomimy te wszystkie nadzwyczajne środki, bo dopiero gdy pozwolimy zadziałać konkurencji i zobiektywizuje się wartość niezaspokojonego zapotrzebowania. Niestety, znowu kroczymy własną drogą. Program ten jest ponadto mało realny, znaczna część działań przygotowawczych zakrojona jest na końcówkę tego roku. Średni koszt przyłączenia jednostki uprawnionej, kalkulowany na 400 złotych, wydaje się również niezwykły na rynku, gdzie mówi się o znacznie wyższych kosztach przyłączenia jednego abonenta.

Zawarty w programie pomysł centralizacji - kontroli inicjatyw lokalnych przez urzędy centralne - w zakresie budowy infrastruktury na terenach słabo rozwiniętych jest pomysłem złym. Planuje się, że wszystkie projekty powinny być pod względem merytorycznym i organizacyjnym monitorowane i koordynowane przez specjalnie stworzoną strukturę koordynującą pod kierownictwem Ministra Infrastruktury (MI) z udziałem Ministerstwa Nauki i Informatyzacji (MNiI), Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu (MENiS) oraz Ministerstwa Gospodarki i Pracy (MGiP), innych zainteresowanych resortów (w tym dysponujących własną infrastrukturą telekomunikacyjną) oraz jednostek administracji terenowej i samorządowej. To spowoduje tylko rozrost administracji, powstanie jakiejś kolejnej super-jednostki, i zapewne sparaliżuje wszelkie działania realne. Kierowanie inwestycjami przez urzędników uważam za pomysł fatalny; tu powinny decydować względy techniczne i ekonomiczne, przebijać się powinny nowe technologie.

Chwilami odnosi się wrażenie, że program napisano głownie po to, aby formalnie spełnić wymagania UE warunkujące uruchomienie środków pomocowych.

Patrząc z perspektywy 10 lat na rynek telekomunikacyjny, dużo się zmieniło w tym czasie?

Rozwój rynku jest ekstensywny. Nawet jako abonenci to widzimy i nie są do tego potrzebne analizy ośrodków badawczych. Niejednakowo trzeba traktować wszystkie dziedziny, bo znakomicie rozwinęła się telefonia komórkowa w porównaniu z telefonią stacjonarną. Ale nowoczesne technologie, szczególnie internetowe czy konwergentne usługi w sieciach telewizji kablowej, były przez lata blokowane. I tutaj rozwój jest nadal bardzo powolny. Może jakimś sposobem byłaby zmiana struktury organów regulacyjnych? Połączenie naszego regulatora z KRRiTem, a może z UOKiKiem, który działa o wiele sprawniej na rynku telekomunikacyjnym?

A w następnych kilku-kilkunastu latach dużo się zmieni?

Myślę, że proces zmian przy obecnej polityce regulatora będzie zdecydowanie powolny jeszcze przez jeszcze 3-5 lat. Potem uruchomione zostaną mechanizmy unijnego "nadzoru" nad tym, co się u nas dzieje i wtedy może nastąpi przyspieszenie, szczególnie jeśli operatorzy i konsumenci nauczą się z tych mechanizmów korzystać. Dobrze by jednak było gdybyśmy mieli własną politykę na szybki rozwój, a nie byli do niej zmuszani i reagowali wyłącznie na unijny bat nad głową. Ciekawym przykładem jest Hiszpania, która taką politykę ustaliła i w ciągu roku czy dwóch lat tak przebudowała swój system prawny i mentalny, że zaczęła być niemal liderem zmian deregulacyjnych w Europie. A był to kraj startujący z tego samego miejsca, w którym my jesteśmy. Gdyby dokonać rewolucji deregulacyjnej i zmian w sposobie działania samego regulatora, to dynamiczne zmiany mogłyby rozpocząć się już w następnym roku.

Serdecznie dziękuję za rozmowę.

Dołącz do dyskusji
Bądź pierwszy i zostaw komentarz.